刚果-金沙萨:刚果民主共和国的马歇尔计划可能是这样的

在刚果民主共和国巡逻的联合国维和人员(资料图)。
博客

今年6月,刚果民主共和国首任总理帕特里斯·卢蒙巴的遗体被遣返从比利时回到他的祖国,在他被暗杀61年后。如果卢蒙巴今天活着回到这个国家,他会感到震惊:他在他的日记中写下了一个繁荣的刚果民主共和国的预言写给妻子的最后一封信,尽管这个国家拥有丰富的自然、经济、人力和文化资源,但这一目标并未实现。

相反,几十年来,一系列糟糕透顶的障碍反复出现阻碍了国家的发展。比利时管理不善的非殖民化进程、多次叛乱以及未能促进良好治理————再加上1996年以来生活在战争状态中,特别是在东部————造成了卫生、教育、经济、社会和治理方面的严重挫折。

这些障碍对刚果社会产生了深刻而普遍的影响,它们为大规模援助提供了很好的理由。美国和刚果民主共和国在世界各地的其他朋友已经有了一个可以效仿的模式:1948年至1951年的欧洲复苏计划(European Recovery Program),又称马歇尔计划(Marshall Plan)。该计划由当时的美国国务卿乔治·马歇尔(George C. Marshall)提出,主要向遭受二战破坏的国家提供捐款,以恢复工业、支持农业和增加国际贸易。美国在四年内拨款133亿美元。最终,该计划帮助西欧和南欧国家提高了工业生产55%平均国民生产总值33%为欧洲的繁荣奠定了基础。从那时起,“马歇尔计划”一词就被用来指世界范围内的大规模援助或经济刺激计划,最新的例子是欧洲复苏计划。

专注于改善治理的类似援助可以帮助刚果民主共和国发展,同时为非洲大湖地区乃至整个非洲大陆的繁荣奠定类似的基础。然而,要实现这一目标,该计划就需要把更多精力放在建设强有力的机构上,而不是放在基础设施建设上——这是许多发展伙伴的宠儿。当时,美国总统奥巴马强调有必要更新与非洲的伙伴关系项目2009年7月演讲在加纳的阿克拉,他宣称:“成功的真正标志不在于我们是否是一个帮助人们勉强度日的永久援助来源……重要的是,我们在建设实现转型变革能力方面是否成为合作伙伴。”

几十年的发展损失

这有点像上世纪六七十年代的军事冲突和暴力都根深蒂固地刚果民主共和国。民主力量联盟(ADF)是一个与伊拉克和沙姆伊斯兰国(ISIS)有联系的叛乱组织,几乎每周都有袭击造成的死亡人数,几乎增加了两倍在2020年到2022年之间。此外,激进的3月23日运动经过虚假的沉睡,自6月以来占领了战略重镇布纳加纳。

在前总统蒙博托·塞塞·塞科(Mobutu Sese Seko) 30年的一党统治和前总统约瑟夫·卡比拉(Joseph Kabila) 2001年至2019年的动荡任期之后,刚果人民希望他们的政治阶层能够动员起来支持发展。这种情况尚未完全发生;而且,各政党非但没有凝聚起结束东部冲突所需的急需的团结,反而似乎专注于2023年的总统选举。

尽管最近社会和经济取得了进步——尤其是稳定的年度国内生产总值(GDP)增长率平均在5%以上根据世界银行的数据,自20世纪70年代以来,许多长期人均指标都在恶化:电力消耗人均(1972年为159千瓦时,2015年为109千瓦时)和每千人医院病床数(1975年为3.2张,2006年为0.8张)均有所下降。人均国内生产总值(GDP)仍不到上世纪70年代的一半(以2015年不变美元计算,1974年为1372美元,2021年为518美元)。

还有其他几个指标引起了人们对该国经济和社会进步的担忧:从今年年初开始,在刚果民主共和国监测的21种疾病有可能成为流行病,而在前一年,有6种疾病成为流行病,包括麻疹、霍乱和COVID-19。根据联合国人道主义事务协调办公室的数据,全球有420万人,包括240万5岁以下儿童,患有急性严重营养不良。大约有600万人在国内流离失所,在此期间报告了7.4万起性暴力和基于性别的暴力案件,其中大多数发生在该国东部饱受冲突蹂躏的地区。

这些经济和社会指标是生态系统不健康的迹象这不能支持发展。造成这种现象的因素包括政治不稳定、战争、经济缺乏多样化、对自然资源的过度依赖以及经济衰退的后果经济的冲突——战争对地方和国家活动造成的不确定性抑制了投资,刚果人无法从自然资源创造的收入中受益。这些因素使得刚果民主共和国即使在独立半个多世纪后仍难以根除腐败、管理不善和国家控制最近的努力比如央行内部改革和矿业合同的公布。

因此,由政治、社会和经济条件造成的国家缺乏发展很可能是长期的。

“大力推动”繁荣

在他的告别信中,卢蒙巴对刚果民主共和国的命运表示乐观,因为他相信刚果民主共和国能够克服自己的苦难,就像其他经历过战争和政治不稳定的国家一样。

第二次世界大战后,德国经历了这样一段经济和社会的逆境:1947年,德国的工业产出仅为三分之一食品产量只有1938年水平的一半。在战争期间,全国近五分之一的房屋被毁。通货膨胀导致了一波贫困,而国家的价格控制助长了黑市的扩张。

但如今,德国已成为一股强大的经济力量。的原因德国经济奇迹或“经济增长的奇迹”(Wirtschaftswunder)在经济学家中引发了争论,但有些经济学家归功于马歇尔计划

最初的马歇尔计划及其在世界范围内的变体都符合经济学家保罗·罗森斯坦-罗丹的“大推动”理论,即在克服不发达经济体发展障碍方面,大规模改革和投资比渐进行动更有帮助。换句话说,要消除经济停滞的惯性,需要“大力推动”。鉴于刚果民主共和国面临着众多多方面的经济、社会和安全挑战,这种“大力推动”将有助于该国摆脱困境。但这一努力必须解决刚果面临的真正问题。

制度重于基础设施

非洲国家的投资计划往往侧重于基础设施和设备等领域的支出——最终,有些投资成本高昂,而且用处不大“白象”。刚果民主共和国的马歇尔计划应该采取完全不同的方法,避免落入这两个陷阱:专注于制度,而不是基础设施。

毕竟,刚果民主共和国的基础设施项目轻松调动资源来自各种公共和私人利益相关者。阿联酋公司迪拜世界港口例如,由于巴西的经济潜力,该公司将在未来几十年投资数亿美元,用于建设和管理刚果民主共和国的第一个深海港口。除此之外,该国的基础设施潜力和需求是如此巨大,政府所要做的就是设计有利可图的项目,并遵守国际私人或公共合作伙伴设定的条件。

相反,对持久和深入的机构改革的承诺远远低于刚果民主共和国和其他贫穷国家所需要的,因为一个改革后的机构不像一座桥梁或一所学校那样立即可见。此外,改革甚至创建一个制度都更耗时、更复杂,并依赖于克服既得利益和根据社会现实调整制度等成功因素的综合。它包括规划和优化流程,投资培训,提高公务员薪酬——但也要限制对-à-vis公共服务用户的滥用,他们往往不被视为客户,而是可以无情剪羊毛的绵羊。

克服刚果民主共和国的发展障碍需要对该国的机构进行大量投资。强有力的制度是将刚果民主共和国的巨大潜力转化为切实成果的关键,使该国能够自己捕鱼,而不是让其他国家提供鱼。

在一个制度健全的刚果民主共和国,公务员的薪酬将得到提高,法院的裁决将不偏不倚,弱势群体将受到警察的保护,自然资源和项目将得到无腐败的管理,学校设施将得到改善,社会安全网将保护最弱势群体。

为推进做准备

设计马歇尔计划的初步工作应从刚果人之间以及刚果与其合作伙伴之间就这一倡议的治理机制进行深入的包容性讨论开始。

最初的讨论是必要的,因为涉及的金额巨大,而且争议困扰刚果基础设施项目的问题:为了避免与刚果民主共和国糟糕的公共财政管理为了增加计划成功的可能性,这次讨论应该围绕着加强计划吸收能力——刚果民主共和国可以有效利用的外国援助数量。刚果民主共和国在快速实施高质量投资项目和确保投资的每一美元都到达预期受益者方面面临困难。构建新常态需要在三个方面做出改进。

  • 马歇尔计划的筹备工作应包括征聘和培训能够长期有效地设计和管理改革项目的积极和有技能的人员。
  • 刚果民主共和国必须建立一个更强大和更有效的控制机制,以确保对该计划的项目进行良好的受托管理,以避免挪用、勾结和腐败。这种做法长期困扰着公共合同招标和公共资金管理。
  • 为了避免过去的错误,包括一些著名的“白象”,并保证足够的社会影响,有必要精心准备各种项目和投资计划。为此,参与该计划的领导人应该采取一种实验性的方法,即开展小规模的试验项目,以便更好地了解和纠正其缺点,然后在全国范围内部署。

制度建设是一件严肃的事情。它需要时间和稳定性。此外,制度质量对政治领导层换届后的政策变化很敏感。因此,作为马歇尔计划的基础,有必要就机构改革建立明确、负责任和跨党派的共识。如果一个改革平台得到刚果社会各政党和利益相关者的支持,它就不会受到政府更迭的负面影响。2023年将举行新的选举,现在正是开始对话的政治时机。总统候选人尤其应该解释他们的承诺将如何有助于亟需的制度转型。该国蓬勃发展的公民社会可以抓住机会,动员刚果人跨越党派界限,并确定机构建设的优先部门,为该计划做准备。

这样的进程将赋予刚果人民权力,他们在制定发展政策时经常被边缘化,尽管他们本应是受益者。它将促进地方对体制改革的重要承诺。此外,筹备工作有助于在刚果民主共和国与其金融合作伙伴之间建立平等的关系,以推动该国进入21世纪。

进行马歇尔计划的计算

刚果民主共和国的马歇尔计划应该花多少钱?让我们从线性方法开始计算原始值。

从1948年到1952年,16个国家共获得133亿美元,在2022年约为1590亿美元。把这笔钱分配给1948年接受援助的国家的总人口(约2.7亿),按今天的美元计算,人均捐赠额为588美元,与最初的马歇尔计划相当。

这将为刚果民主共和国及其国家增加约550亿美元估计有9520万人.这笔钱几乎相当于刚果民主共和国的国内生产总值,是其收入的十倍以上年度官方发展援助.这一数字看似巨大,但考虑到刚果民主共和国脆弱的社会指标和巨大的需求,情况并非如此。这一数字比去年的400亿美元高出约三分之一美国国会今年承诺帮助乌克兰对抗俄罗斯,相当于华盛顿或芝加哥大约三到四年的开支。

马歇尔计划的溢出效应也将是变革性的;这些资源将有助于提供该国对抗伊斯兰国崛起所需的“大推动力”刚果民主共和国东部的ADF在美国,应对发展挑战,重建,最重要的是巩固治理,从自然资源驱动的周期性增长转向由强大制度支持的更加平衡和可持续的增长势头。

一项马歇尔计划(Marshall plan)式的投资可能迅速将刚果民主共和国转变为全球最具活力的市场之一。预计到2050年,刚果民主共和国将成为全球第八大人口大国。刚果民主共和国与世界的联系钴电池供应链,也可以成为一个家绿色产业在一个彻底转型的经济中,年轻人可以在各个部门找到工作。

最终,以制度为中心的马歇尔计划将在未来几十年极大地改变刚果民主共和国,帮助新一代刚果人实现卢蒙巴关于该国、该地区和非洲光明未来的愿景。

Jean-Paul Mvogo是大西洋理事会非洲中心的非常驻高级研究员。

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